中国的人文环境介绍：中国的人文环境介绍100字

当前我国的环评制度正处于机遇和挑战并存的关键时刻，环评发展过程中出现的问题使得我们不得不追问环评制度的核心和本质。

 

来源：《环境保护》2017 年第 24 期作者：田蕴，李志林，沈百鑫，包存宽单位：环境保护部环境工程评估中心；德国莱比锡大学地理研究所；德国莱比锡大学法学院；复旦大学环境科学与工程系当前我国的环评制度正处于机遇和挑战并存的关键时刻，环评发展过程中出现的问题使得我们不得不追问环评制

度的核心和本质本文对德国环评制度的发展、《德国环境影响评价法》修订过程、德国环评的特点进行了分析认为我国正处于环境保护内生性需求的阶段，在环评制度改革和完善时，需致力于打造内嵌式和结合式环评制度，构建跨专业、。

跨学科的环评从业机构，倡导合作式的部门关系，强化信息公开和公众参与，正确认识环评对决策的影响以及强化环评法令与其他法令的衔接前   言从20 世纪70 年代我国对环境影响评价（以下简称“环评”）制度进行。

探索开始，已走过40 多年的历程在法律构建、制度完善、理论研究和实践应用方面都取得了丰硕的成果然而，随着环境形势的日益严峻、公众环境诉求的日渐强烈、国家生态文明理念的迫切要求、互联网的飞速发展与普及以及全球性环境问题带来的压。

力（气候变暖等），我国的环评制度也显示出发展与创新的乏力，主要表现为环评违法违规现象严重及由此导致的环评有效性弱；环评制度与其他相关制度未形成有效衔接；环评程序中的重要环节强制力不足等现象对此，环保部出台了《“十三五”。

环境影响评价改革实施方案》，旨在通过改革，充分发挥环评在环境保护工作中的潜力，让环评重回“为决策提供科学依据”之源本研究旨在通过对德国环评制度的发展、《德国环境影响评价法》修订过程及其特点进行概述和总结，以期为我国的环评改。

革提出建议德国环境评价制度发展德国项目环境影响评价（Environmental Impact Assessment，EIA）的发展受1969 年美国《国家环境政策法》(the National Environmental 。

Policy Act，NEPA）影响，20 世纪70 年代环境影响评价进入德国环境政治领域讨论的范围就环评是否以及以什么样的方式引入德国本土，在很长时间内存在着争议1973 年联邦内务部拟议的关于环境评价的联邦。

草案被否决尽管当时联邦和三个州已颁布了针对公共措施进行环境影响评价的管理条例(《联邦公共政策环境影响评价指导原则》、萨尔州公共政策环境影响评价指导原则》、《巴伐利亚州政府关于巴伐利亚自由州对公共政策环境影响评价指导原则》。

和《柏林参议院关于进行环境影响评价通知》)，不过其约束效力十分有限20 世纪70 年代中期开始，一些跨区域的基建项目被委托进行环评不过当时的环评大多是基于自发而非法定强制的70 年代后期，随着欧共体拟制定环评制度，德国联邦议会、

联邦参议院、环境部长会议、空间规划部长级会议等机构开始致力于研究《欧共体环境影响评价指令》的草案当时，联邦参议院和空间规划部长级会议都主张环评应在既有的行政程序框架上构建，即无需构建独立的程序和设立新的机构来实施环评。

20 世纪80 年代初期，环评这一议题在欧共体以及德国得到了强化，除了严重的环境问题以外，还有两大主要原因：（1）1985 年6 月27 日欧共体《关于环境影响评价的指令》正式颁布，德国围绕着EIA 实施方式以

及具体条款内容展开了激烈的讨论经过近5 年的讨论，联邦议会于1989 年11 月16 日、联邦参议院于1989 年12 月21 日分别批准了《德国环境影响评价法》(以下简称《德国环评法》)草案草案于1990 年2 月12 日签署并于。

1990 年2 月20 日正式实施由于欧共体指令并没有提供完善有效的评价体系，也未给各成员国留有自我规定的余地，因此在实践中EIA 存在着很大争议，尤其是在适用领域、评价程序、实施调查的内容和方法以及评价。

结果在项目许可决定时应扮演的角色等方面对这些议题的讨论和在联邦层面的转化推动了EIA 在德国的实施（2）地方政府对EIA 的作用表现出极大兴趣他们使用这项工具对建设项目以外的采购计划、财政计划以及土地利用规划进行评价，由此极大

的推动了环境影响评价在地区规划方面的应用尽管德国在1989—1990 年通过若干法律规章正式实现了欧共体EIA 指令在联邦层面的转化，但在1997 年之前州层面很少有关于EIA 的规定直到2001 年联邦法大范围的修改和欧盟。

对于EIA 指令落实情况的检查才推动了联邦州对现有的法律进行修订或者修改，以满足欧盟法的要求因其联邦制的特点，对德国范围内EIA 的实施情况很难有一个具体的估计Wende 在2001 年指出，1990—。

1998 年间共有4835 个项目实施了EIA，年平均600～650 个，其中以道路建设、水道建设、度假村和旅店以及娱乐设施项目为主达姆施塔特大学、哥廷根大学和卡塞尔大学2008 年4 月30 日联合完成并于2009 年3 月公布。

的《关于德国环评法实施质量调查报告》认为，在1999—2005 年间EIA 的实施为年均642～950个欧盟战略环评指令在德国的转化和应用2001 年6 月27 日随着欧盟发布《关于特定规划和计划的环境影响。

评价指令》（Directive 2001/42/EC on the assessment of the effects of certain plans and programmes on the environment，

以下简称“战略环评指令”或“SEA指令”）和要求欧盟各成员国在2004 年7 月21 日之前完成转化和实施，德国主要通过以下方式在联邦层面上完成了指令转换：第一，通过《建筑行业应对欧洲法律的适应法》（European Law Adaptation Act

for the Construction Sector，简称《适应法》）分别对《建筑法令》（Federal Building Act）中的城市土地利用规划和《联邦空间规划法》（Federal Spatial Planning Act）

中的空间规划的相关条款进行修订，《适应法》于2004 年7 月20 日正式实施第二，通过对《德国环评法》进行修订，将战略环评指令引入《德国环评法》（第三款）中，该法已于2005 年6 月29 日正式实施。

就其应用而言，根据Geißler 和Rehhausen 2014 年的研究报告，截至2014 年，据不完全统计共有440 个规划执行了战略环境评价，其中主要以空间规划和地区规划（343 个）、水资源类规划（34 个）、经济与结构

促进规划（29 个）、农业类规划（26 个）为主《德国环境影响评价法》修订过程自1990 年德国转化欧盟环评指令以来，截至2017 年7 月20 日，《德国环评法》共修订近30 次最新的《德国环评法》由7 大部分共74 条6 个附件。

组成，主要对项目环评和专项规划的战略环评[对于空间规划（联邦、州以及区域空间规划）和地区规划（城市土地利用规划和建筑规划）的战略环评分别在空间规划法与建设法典中进行了规定]进行了规定《德国环评法》发展和完善主要。

包括以下几个节点：（1）1990—1997 年：EIA 实施范围方面的修改和完善在此期间《德国环评法》共进行9 次修订其中《促进投资和住房建设法》和《建设与空间规划法》对其修订影响最大前者修改和缩小了地。

区规划实施EIA 的范围，只将与建设项目直接有关的地区规划纳入实施环评法范围，将那些尚未确定的、未来究竟实施什么项目的规划排除在环评法外；另外该法还免除了在联邦空间规划程序中实施EIA 的义务后者使《德国环评法》与修订后的建设法典

进行了协调，并拓宽了实施环境评价的范围除上述法律外，其他的修订大都针对《德国环评法》第三条应用范围及其附件进行增补、删减、保留和修改如《磁悬浮列车规划程序规定法》《联邦污染控制法》《规划简化法》《铁路新秩序法》《加快和简化。

污染控制许可证程序的法案》涉及环评实施范围增补和修改；《基因技术问题管理法》《废物避免、运输和处理法》则分别涉及环评实施义务删除与保留（2）2001 年7 月27 日：欧盟EIA 指令修改及德国《关于实施欧盟EIA 。

指令指令修改法》从1990 年德国转化欧盟环评指令以来，在学术界一直存在着关于德国的法令是否或者在何种程度上满足欧盟指令的争论其中逾期未完成转化、《联邦污染控制法》框架下的项目许可程序是否需要实施环评以及。

德国转化欧盟EIA 指令的相关规定与指令不符这三个方面一直是争论的焦点同时在其他成员国也存在着环评实施范围的问题在1991 年欧盟签署的《关于跨境环境影响评价条约》和1993 年欧盟委员会编制的《EIA 实施。

报告结果》的基础上，1997 年3 月3 日欧盟EIA 指令进行修订按照欧盟EIA 指令修改的要求，德国于2001 年7 月27 日通过《环境影响评价指令修改、综合预防和减少环境污染指令和欧盟其他环境保护实施。

法》，对《德国环评法》在概念修订、在审视研究阶段受项目影响、承担环境有关任务的其他部门的参与、环评实施范围的大幅度拓宽、替代方案的呈送、跨界环境影响评价的参与等方面进行了修改（3）2001—2005 年：相关法律。

修订引起的修改在此期间，《德国环评法》共进行6 次修改，主要涉及到德国马克改为欧元使用、确保环评法与引入SEA 指令的新建设法典和空间规划法相一致（《建筑行业应对欧洲法律的适应法》）、有争议应用范围的澄清（《自然保护与景观维护修订

法》）、法律修订导致的环评法的修订（《水经营修订法》《加强预防性防洪工作法》《法规修订》）（4）2005 年6 月25 日：战略环评引入《德国环评法》和实施欧盟SEA 指令的相关法几乎一对一地完成了欧盟SEA 指。

令在环评法中的转化，保留建设法典和空间规划法中关于SEA 的要求，强调多种评价工具（环境影响评价、动植物与栖息地评价与战略环评等工具）的联合以及增添确保战略环评质量的内容（ 5 ）2006 年12 月9 日： 欧盟。

《公众参与指令（2003/35/EC）》的转化为转化欧盟《公众参与指令（2003/35/EG）》，德国通过《关于在环境事务中实施公众参与的法令》在此基础上，《德国环评法》又进行了一次较大的修订，增补了有。

权利进行申诉的规定以及进入法律申述程序的限定（6）2008—2009 年：联邦制改革和三大法修订引起的修改2006 年联邦制改革，联邦层面获得了制定空间规划领域的全面法律权限2008 年新空间规划法出台，规定。

各州拥有制定关于空间规划实施环境评价的权利和义务相应的，《德国环评法》关于空间规划实施环境评价的内容也发生了修改和删除除空间规划领域外，联邦在水法和自然保护法领域也获得了相应的法律权限由此联邦政府2006—2009 。

年计划编纂联邦环境法典，以整合和更新相关的环境法规定但由于联邦和各州在一系列须经许可项目的确定方面存在较大的分歧，环境法典和与此相关的环境法律规定的编纂由此受挫不过联邦环境保护部还是提出了对三大法（水法、自然保护和景观维。

护法、非电离子辐射防止法）进行修订的建议2009 年8—9 月，这三部法律进行修订，由此也导致《德国环评法》进行了大的修改修改内容主要包括：三法框架内涉及联邦和州各自权限范围内的项目实施环境评价的筛选条件、标准；州景观规划必须实施

环境评价的条件和程序；管道和人工储蓄水设施实质性修改（7）2017 年7 月20 日：环境影响评价法的现代化2017 年7 月20 日修订并于2017 年11 月29 日实施的《德国环评法》，将气候保护和应对气候变化、能源效。

率、事故及灾难风险防范方面纳入到环评筛选和环境评价内容当中并强调在今后将会使用更多的电子工具和建立中央互联网门户网站以告知公众德国环境评价制度特点内嵌式和结合性作为一个非独立实施的程序，德国的环境评价制度附着于现有的行。

政许可程序（项目环评）和规划程序（战略环评）这种内嵌式和结合性方式可以使得EIA、SEA 自然而然融入决策过程，成为现行决策制度、体制的一部分；确保环境议题尽早和有效纳入项目设计和规划制定过程；有利于环境信息和数据的交流和共享；。

使用财力、物力和人员中考虑到经济性；一定程度上确保了环境评价的实施率，避免过度依靠政治意愿实施的现象注重自评与公众参与与我国不同，德国并没有要求必须有环评资质才可以实施环境评价环境评价主要采取自评模式在多数

情况下，因建设方或规划部门面临时间匮乏和相关专业人员不足的境况，环境报告通常委托有资质的评估(咨询) 办公室进行编制这类办公室通常由景观规划、环境规划、地理学、生态学、交通、能源等其他相关专业人员按照法律要求成立，类似于我国。

的环境评估公司由于大多数情况下，环评工作只是评估（咨询）办公室业务的一部分，因此公司并不需通过环境评价注册就能成立尽管环境报告可以外包给第三方，但环境报告的质量依然由建设方或规划部门负责和审核为了确保环境评价质量，提高决。

策的透明度和确保环境利益在决策中真正得到考量，法律强调了其他部门和公众参与对于环境评价的重要性不过对其是否真正促进和保障环境评价制度的有效性，一直是业界讨论的核心议题强调合作而非对抗性的部门关系内嵌式和结合性的德国环评制度。

可能会引起对环评实施质量方面的担忧因此，在实施过程中对与环境相关的其他部门的意见进行征询就成为环评实施质量保证的主要措施法律规定，项目主管部门或规划部门须在重要程序（如筛选、评价框架确定和跟踪评价等）方面征求这些部门的意。

见，而这些部门有为建设或规划部门提供相关信息的义务和责任实践中德国环评主要采用项目主管部门（含建设者）、规划部门主导，其他相关部门辅助的模式，部门之间不存在过于激烈的对抗，而更多的表现为合作性和支撑性关系。

注重信息公开与反馈在参与范围方面，《德国环评法》规定，所有依照环评法实施环境评价的项目、规划和计划，均应按照要求实施公众参与在信息公开方面，信息公开程序包含了公众参与初期、公示阶段以及后期反馈等阶段的信息公开，便于公众全面了解项目、

规划/计划信息，为公众有效参与提供相对厚实的基础参与信息反馈方面，法律要求对项目、规划或计划通过与否的信息必须公开，这些信息包含了如何在环境影响报告中考虑公众的意见和建议、基于何种理由以及怎样权衡替代方案以及最终许可项目或。

采纳的规划非强制性影响决策德国EIA 的结果对于决策的影响取决于行政机关作出的行政许可的类型概括来讲可分为：（1）法律对行政许可有明确规定的项目如果项目申请人符合法定条件，行政机关就应当作出行政许可，这种条件下，行。

政机关没有权限驳回申请不颁发许可，EIA 对决策影响力最小这类项目多见于《联邦污染控制法》规定需要许可的项目，且对这些项目有明确的标准或者控制限值（2）对于其他的涉及多重公私利益、没有明确的控制限制来进行约束的项目。

行政机关拥有较大的自由裁量权来进行行政许可，这种条件下环评结果就有可能发挥比较大的作用就SEA 的影响效力来说，SEA 结果并不一定引起规划/计划的修订，即其结论没有法律约束效力不过从程序上来讲，要求决策者必须对环境。

与经济和社会利益进行比较，并通过公开最后的决策（如拟采纳的规划草案、如何将环境因素纳入规划或计划考虑、环境影响报告是否按照指令要求进行编制、公众和有关部门意见的考虑情况、采纳规划或计划或其他替代方案的原因等声明以及针对跟踪评

价所采取的措施）来确保环境利益纳入规划/计划决策过程中与其他相关制度有效衔接从《德国环评法》的修订过程可以看出，环评法的修订很大程度上与其他法律的修订或者制定有关此外，环境评价的各类指南和导则也大多由行业部门来制定，而非一定由德

国联邦环境保护部来制定这一方面是由德国联邦制特点决定，另一方面也反映出环评制度已经融入到相关的专业或者行业制度里面由于环境问题属跨行业、领域议题，因此这种与其他制度的高效衔接有利于环评与其他制度的高效互动和结合，客观上降。

低了实施难度对我国环评制度的启示建立内嵌式和结合式环评制度从环境保护和可持续发展角度影响和优化建设项目和规划是环评实施的根本目标德国的内嵌式和结合式环评通过将环评嵌入到行政决策程序中，使之成为决策的一部分，客观上。

避免了将环评作为外生变量刚性介入项目和规划制定的困难，有利于缓解建设单位特别是规划部门对环评制度的抗拒，也有助于实现环评与决策的有机同步结合从理论上讲有利于环评有效性的提高我国虽然也强调项目单位和规划编制机关的主体责任，。

但主要推选外部评价或第三方评价这种评价模式有利于环评公正性的提高，但其有效性却值得商榷如何在现有体制下，提高环评制度与行政程序的结合，是环评领域特别是规划环评应关注的重点构建跨专业、跨学科的环评从业机构

尽管德国环评采取自评模式，但在实践中建设单位或规划部门也常常委托第三方机构来完成这些机构汇聚了来自不同学术背景和研究领域的专业人员，强调学科之间的合作与支撑，而这与环评制度跨领域、跨行业、跨部门的特点相符合。

相比而言，我国的环评机构则呈现出较为单一的特点，多部门跨学科的综合评价还不够对具体的评价机构来讲，专业性强而综合性不够；就整个环评领域而言，则过于强调理工科，人文社会尤其是政策学、政治学、社会学专业明显缺失，易导致在进行评价时对。

人文社会方面的影响考虑不足，同时也会导致在进行公众参与、决策权衡时缺乏相应的如社会学和政治学方面的支撑推动建立合作式部门关系德国的环评制度虽然强调建设单位和规划编制部门的主体作用和行使权利，但并不忽略其他部门、尤其是。

与环保工作有关的部门的作用《德国环评法》明确规定了向与环境保护有关的部门进行征询意见的义务，并对具体咨询的节点进行了规定此外，还规定这些部门有提供相关信息的义务这些权利和义务的规定明确了环评制度中各个部门的角色，客观。

上有利于部门之间的协调，有益于消除部门之间的信息沟通壁垒反观我国的环评制度，由于在法律法规方面对于环保部门和其他部门的角色定位并不明确，部门之间排斥、对立的现象时有发生因此如何将对抗关系转为合作共赢关系，需要对各相关利益。

主体，特别是对建设项目主管部门、规划部门、环保部门的职责、权限和义务进行明确分工，并在法律法规中进行程序上的规定强化信息公开和公众参与自评模式对于保证环评制度的客观性和公正性是一大挑战因此在德国环评制度中明确规定了公众参与。

的重要性和作为支撑公众参与的信息公开的重要性在信息公开方面，除了强调信息公开内容和方式的多样性外，还充分利用网络平台对于阅读信息不便的公众，还可在信息发布平台上通过语音播报的方式获得相关信息，客观上降低了公众参与的门。

槛此外，由于不同群体公众参与的能力不同，德国环评制度强调信息公开内容的可读性和可理解性，如环评报告中一定要包含一份不超过两页的非技术性的环评总结报告，便于一般公众快速了解环评的主要内容，避免了需阅读整个环评报告或需要掌握足。

够的专业知识才可以进行参与现象的发生同时，对于公众参与反应的问题以及对其回答都可以在网上进行查询相比而言，我国环评制度信息内容公开不足，形式较单调，公众参与方式单一，对公众参与进行反馈的途径不明确，实际效果堪忧。

充分利用网络平台进行信息发布和公众参与、考虑不同参与群体的不同能力和需求、建立有效的公众参与反馈途径是我国当前公众参与迫切需要解决的问题形成对环评影响决策的客观认知环评旨在提高项目或规划的环境友好性程度，但并不意味着环评结。

果一定会改变项目或规划正如前述所说，环评应为决策提供科学依据，而非通过环评进行一票否决实践中，更强调环评的程序性有效，而非实质性有效德国的环评法对咨询相关部门的义务、公众和有关部门意见的考虑情况、不同替代方案的比较和。

权衡、采纳规划或计划或其他替代方案的原因等声明以及针对跟踪评价所采取的措施等进行了明确的程序性规定，客观上确保了环评制度实施的有效性因此，在衡量我国环评制度有效性的时候，不应以是否否决项目和改变了规划作为衡量的唯一标准，而。

是应当将是否充分、有效地纳入并优化决策的结构与过程作为评价其有效的重要指标之一强化环评法令与其他法令的衔接通过对德国环评制度的概述可以看出，环评制度在德国的引进与发展也并非一帆风顺，也经历了从反对、抗拒到最后纳入行政决策体系中这一

漫长的过程而其几乎每年一次由其他法律修订带来的环评法的修订，体现了其渐进式决策模式，不断修订、逐渐完善的特点反思我国，法律制度之间缺乏互动易使环评制度与行政决策互相割裂甚至对立，客观上不利于环评制度的实施。

在今后相关的法令修改中，应就涉及到的项目或规划环评的内容进行规定，从而在环评法令与其他法令之间建立一种联动和反馈的良性互动关系，进而实现环评为决策分忧解难的目标。

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