我国的自然人文景观有哪些类型_我国的自然人文景观有哪些类型呢

“三山五岳”都可能消失？

 

本文为《城乡规划》2020年期刊以飨读者的第 4 篇论文编者按当前全国自然保护地体系正在落实中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》、《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》以及自然资源部、国家林草局联合印发《关于做好自然保护区范围及功能分区优化调整前期有关工作的函》（自然资函〔2020〕71号）的要求，紧锣密鼓开展保护地评估与整合归并优化工作，以分类有序解决历史遗留问题，并将评估调整后的自然保护地划入生态保护红线。

然而在自然保护地体系整合归并优化，尤其是风景名胜区与自然保护区整合归并优化的实际工作中遇到很多困惑本文课题组经过一年多努力，从深入解读国家政策，结合编制广西花山风景名胜区边界调整专题和五岳“国山”整合归并优化探讨研究，以及对九寨沟、天山天池、武当山、罗浮山等风景名胜区的详细研究，认为必须明确风景名胜区在自然保护地体系中的重要地位和基础作用，遵循保护强度等级优先、人文资源禀赋和重叠形态特征兼顾的三原则，完善自然保护地整合归并优化原则，否则在落实政策文件开展实际工作中，大量的风景名胜区将难以保留名称、功能和性质，甚至“三山五岳”都可能消失。

本文提出建议保留风景名胜区名称及其功能定位，强调风景名胜区与自然保护区共同构筑自然保护地“双基础”体系，旨在更加完善保护地体系制度，深化改革，创新突破，更加科学合理的指导当前保护地整合归并和边界调整优化工作。

自然保护地体系图摘要Abstract为了更好地贯彻落实中办、国办印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，加快推进风景名胜区归并整合工作，本文从遗产属性、国民认同、法律地位、管理制度、规划体系等方面论述我国风景名胜区的重要地位与基础作用

，同时从自然保护地体系的分类和构成角度，通过对比分析风景名胜区与自然保护区，建议在中国自然保护地体系中保留风景名胜区，确保我国风景名胜区事业持续发展  作者疏良仁上海同异城市设计有限公司总设计师，中国风景名胜区协会 顾问总规划师。

黄    利   上海同异城市设计有限公司城乡规划所所长昝丽娟   上海同异城市设计有限公司副总设计师2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（简称《指导意见》），提出“按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成

以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统”《指导意见》中的自然保护地体系大类涉及国家公园、自然保护区和自然公园三类，大类中没有风景名胜区分类，也没有提到风景名胜区归属哪种类型。

在中央提出构建以国家公园为主体的自然保护地体系的背景下，不少业内人士提出，构建以国家公园为主体的保护地体系，要突出中国特色，“建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、风景名胜区为特色，其他保护地为补充的中国自然保护地体系”。

强调风景名胜区是最具中国特色的自然保护地，是世界保护地类型的重要创新在贯彻落实《指导意见》的过程中，规划实践要求我们做更多更细的工作当前及今后一段时间内，做好风景区整合归并优化，以及调整自然保护地边界等，都是当务之急。

笔者通过梳理244 个国家级风景名胜区重叠的情况，编制广西花山风景名胜区边界调整专题研究和五岳“国山”归并整合优化探讨研究，以及对九寨沟、天山天池、武当山、罗浮山等风景名胜区的详细研究，认为必须明确风景名胜区在自然保护地体系中的重要地位和基础作用，遵循保护强度等级优先、人文资源禀赋和重叠形态特征兼顾的三原则

，完善自然保护地整合归并优化原则，否则在落实《指导意见》工作时，大量的风景名胜区将难以保留名称、功能和性质，甚至“三山五岳”都可能消失因此，建议保留风景名胜区称号，并作为一种重要类别，既有利于弘扬我国优秀的历史文化，体现中国特色，也有利于我们更容易理解风景名胜区的地位与作用，在《指导意见》的框架引领下，切实推进我国风景名胜区在新时期的高质量发展。

希望通过本文的学术性探讨，为主管部门及各景区实际工作提供参考01我国自然保护地体系的构成据统计，我国现有的自然保护地超过11 800 处，保护面积占我国陆域面积的18%，包括自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、海洋公园、湿地公园、冰川公园、草原公园、沙漠公园、草原风景区、水产种质资源保护区、野生植物原生境保护区（点）、自然保护小区、野生动物重要栖息地等多种类型，功能多样、类型丰富的各级各类自然保护地，在保护生物多样性、保存自然遗产、改善生态环境质量等方面发挥了重要作用。

据不完全统计，在自然保护地体系中，自然保护区占国土面积的14.86%， 占比最大，其次是风景名胜区，占比为2.23%（表1）。

表1 自然保护区与风景名胜区情况一览表（截至2018 年）多种保护地的设置不可避免地存在着重叠设置、多头管理、边界不清等问题，针对以上问题，《指导意见》提出建成以国家公园为主体的自然保护地体系，强调自然保护地体系建设要充分体现中国特色。

然而，作为自然保护地体系重要的组成部分且最具中国特色的风景名胜区，在《指导意见》中却没有提及分类风景名胜区荟萃了自然之美和人文之胜，与自然保护区、森林公园等自然保护地的最大区别在于，风景名胜区是自然和文化高度融合的区域，沉淀着中华五千年文明的深厚积淀和悠久传承，是自然史和文化史的天然博物馆，。

在我国自然保护地体系中有着重要的地位和特殊的作用02风景名胜区的地位与作用我国风景名胜区建设起步较早，自1982 年风景名胜区制度建立以来，经过近四十年的发展，已经具备较好的基础综观现有的自然保护地，风景名胜区不仅具有遗产属性，更是国民认同度高、管理制度规范、规划体系健全、地方政府重视、社会影响广泛的自然保护地。

2.1  遗产属性风景名胜区是具有观赏、文化或科学价值，自然景观、人文景观比较集中的区域自1982 年风景名胜区制度建立以来，国务院先后批准了9批共244 个国家级风景名胜区，涵盖我国历史胜地、山岳、岩洞、江河、湖泊、海滨海岛、特殊地貌、城市风景、生物景观、壁画石窟、纪念地、陵寝、民俗风情及其他等类型，几乎包含我国所有的自然和文化资源类别，具有不可比拟的自然和文化价值，是我国乃至世界最珍贵的自然文化遗产之一。

风景名胜区是世界遗产和世界遗产提名地的重要来源世界遗产是全人类公认的、具有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观，包括文化遗产、自然遗产、文化与自然双遗产三类截至2019 年7 月，我国的世界遗产总数已达55 处，其中文化遗产37 处，有20 处与风景名胜区有关；自然遗产14处，有11 处与风景名胜区有关；文化与自然双遗产4 处，全部是风景名胜区。

55 处世界遗产中有35 处世界遗产与风景名胜区相关，其中，涉及国家级风景名胜区44 处，涉及省级风景名胜区13处我国的世界遗产大约有60% 分布在风景名胜区内由此可见，中国风景名胜区代表了我国的自然文化遗产价值，为丰富的世界遗产类型作出了重大贡献，具有世界遗产属性。

2.2  国民认同我国的风景名胜区源于古代的名山大川，历经数千年的发展，自然景观独特、人文资源丰富、生态环境优美与自然保护区、森林公园等纯自然保护地的属性不同，风景名胜区是可供人们参观游览，进行科学、文化活动的地域，也是弘扬中华文化、发展旅游经济、带动属地社会经济发展、推进原住民生活变得更美好的景区。

风景名胜区作为展示优美自然风光和千年历史人文传统的载体，极具游憩价值风景名胜区的设立，提高了所在地区的知名度和影响力，很多地区已形成以风景名胜区为“龙头”、相关景区景点作补充的全域旅游格局，如九寨沟风景名胜区，带动了阿坝州全域的旅游发展，在“8·8”地震后，九寨沟景区闭园进行灾后重建，导致整个四川省旅游市场受到较大影响。

风景名胜区被社会公众广泛地接受和喜爱，其社会认同度极高，是国民旅游首选的旅游目的地，如泰山、黄山、华山、峨眉山、乐山大佛等风景名胜区2.3  法律地位1985 年国务院颁布《风景名胜区管理暂行条例》，标志着我国风景名胜区走上依法发展之路。

经过20 年的发展，2006 年，《风景名胜区条例》修订并颁布实施，确立了我国风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理方面的基本制度体系，为风景名胜区的严格保护和永续利用发展，提供了强有力的法制保障风景名胜区成为名副其实的法定保护地。

根据《风景名胜区条例》，各地方政府纷纷出台了配套的地方条例和政府政令“十二五”期间，有19 个省、自治区、直辖市制定、颁布了地方风景名胜区条例和法规，有82 个国家级风景名胜区实现了“一区一法”如湖南省依据《风景名胜区条例》，结合湖南省风景名胜事业发展实际，于2011 年出台了《湖南省风景名胜区条例》。

同时，风景名胜区所在市县依据条例，颁布了相应的风景名胜区条例，如《岳麓山风景名胜区保护条例》《湖南韶山风景名胜区条例》等，风景名胜区法律法规体系逐渐得到完善2.4  管理制度依据《风景名胜区条例》确定的“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作”的要求，各个风景名胜区基本设立了风景名胜区管理机构，实行分级管理、属地管理，建立了规。

范的风景名胜区管理机构体系，有效地保护并合理利用各类风景名胜资源据统计，在前七批共208 个国家级风景名胜区中，有1/3 以上的风景名胜区管理机构是政府职能型，处级以上管理机构占比73.8%，管理机构健全、级别高。

根据当地风景名胜区管理实际，结合上级主管部门的管理评估与监督检查工作，各个地方相应地制定了管理评价办法、评估导则等相对完善的管理制度如江西省出台了《江西省风景名胜区建设项目选址核准和规划建筑方案审查暂行办法》，浙江省出台了《浙江省风景名胜区管理评价办法》《浙江省风景名胜区管理评价细则》《浙江省风景名胜区规划实施评估导则》等，建立了“规范管理、奖优罚劣、持续改进”的风景名胜区动态管理机制，推进风景名胜区各项工作迈上新台阶。

2.5  规划体系风景名胜区规划属于法定规划，经过多年的发展，风景名胜区建立了全面规范的规划编制体系，包括总体规划、详细规划和重大项目审批3 类针对风景名胜区的规划编制，住房和城乡建设部分别于1999年发布实施《风景名胜区规划规范》，2018 年发布实施《风景名胜区总体规划标准》《风景名胜区详细规划标准》，提高了风景名胜区规划编制的规范化和科学化。

风景名胜区建立了严格的规划审批制度和程序，总体规划由相应层级的政府审批，特别是国家级风景名胜区，须报国务院审批；详细规划由相应层级的建设主管部门审批，特别是国家级风景名胜区，须报国务院建设主管部门审批；在国家级风景名胜区

内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案须报国务院建设主管部门核准风景名胜区规范的规划编制体系和严格的规划审批制度体系，领先于其他各类自然保护地03在自然保护地体系中保留风景名胜区3.1  世界自然保护地体系概述

1994年，世界自然保护地联盟（International Union for Conservation of Nature，简称IUCN）将全球保护地按照保护程度和管理目标分为严格自然保护区（Ⅰa）、荒野区（Ⅰb），国家公园（Ⅱ），自然纪念物（Ⅲ），生境/ 物种管理区（Ⅳ），陆地/ 海洋景观保护地（Ⅴ）及资源管理保护地（Ⅵ）6 大类。

因为自然条件、社会制度、保护观念等的不同，各国的保护地类型并没有完全按照IUCN体系来命名，保护地类型各有差异美国自然保护地类型包括国家公园、国家野生动物保护区、国有林地、荒野地、印第安人保留区等；日本

自然保护地类型包括国立公园（国家公园）、国定公园（准国家公园）、自然环境保全区、保护林及保存林；德国自然保护地类型包括国家公园、自然公园、生物圈保护区、自然保护区、景观保护区；俄国自然保护地包括国家级自然保

护区、国家公园、自然公园、国家级自然庇护所、自然纪念地、森林公园和植物园等与世界自然保护地体系相比，我国自然保护地无人区较少，大多是人与自然共生区风景名胜区尤为典型，是世界自然保护地的特色类型借鉴世界各国的经验，我国将根据自然生态特征和国家文化记忆，构建具有中国特色的自然保护地体系。

3.2  风景名胜区与自然保护区对比研究《指导意见》提出，我国的自然保护地按生态价值和保护强度高低，依次分为国家公园、自然保护区、自然公园3 大类，其中，自然公园包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等，没有提及风景名胜区如何分类，风景名胜区称号保不保留、如何保留以及划归何种类型等问题。

如果风景名胜区归类为第三层级自然公园，在未来的归并整合中，若与自然保护区交叉重叠，国家级风景名胜区会被国家级自然保护区归并，甚至省级自然保护区都可以把国家级风景名胜区归并，因为自然保护区单独归为第二大类，有理由把低一级的自然公园内的任何自然保护地归并。

如果自然保护地行业主管部门按照《指导意见》来归类，风景名胜区应当被归到第二层级不解决风景名胜区的归类问题，风景名胜区将慢慢消失因此，笔者认为在自然保护地体系中，风景名胜区的地位、作用、级别都不宜降低，应保留风景名胜区的分类。

自然保护区设立的目的是严格保护生态系统、生物多样性价值，维护生态安全，在目前的自然保护地体系中，自然保护区数量、规模以及国土面积占比最大，是自然保护地体系的生态基础风景名胜区是具有中国特色的自然和文化遗产保护区域，是具有中国特色的保护地类型，是中华民族历史文化传承的空间载体，也是国家形象和民族精神的象征，是自然保护地体系中最综合的类型，保留风景名胜区称号与类别具有重要的历史和文化意义。

同时根据《指导意见》中关于“自然公园”的定义，风景名胜区不宜单纯作为自然公园归类，这与其资源和价值不符风景名胜区和自然保护区是经过国务院批准而设立的两类法定保护地，拥有同等的法律地位，是国家公园遴选的主要自然保护地来源。

虽然自然保护区的数量、生态优于风景名胜区，但风景名胜区的品质、文化更高，而且较之自然保护区，风景名胜区拥有更丰富的遗产属性、更深厚的文化积淀和历史传承、更高的国民认同度、更严格的管理制度和规划体系《指导意见》提出整合交叉重叠的自然保护地，遵从“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的总体要求，按照“同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别”的原则，做到“一个保护地、一套机构、一块牌子”。

如果只按照自然生态保护强度等级优先原则，不考虑文化价值、重叠特征等因素，那么，承载厚重传统文化的“三山五岳”都有可能会消失例如南岳衡山既是国家级风景名胜区，又是国家级自然保护区（图1），按照“同级别保护强度优先”的原则，它将被归并为自然保护区。

图1 南岳衡山风景名胜区与自然保护区范围图而衡山作为五岳“国山”之一，其文化遗产价值突出、国民认同度极高，是国民旅游的首选目的地，单纯作为自然保护区进行保护，难以体现其人文特色和资源价值因此，建议在自然保护地大类中保留风景名胜区，与自然保护区共同构筑一定数量、一定品质的自然保护地“双基础”体系，强调自然保护区和风景名胜区是我国自然保护地体系中两个同等重要的基础（图2）。

图2 自然保护地体系图3.3  保留风景名胜区的意义一是体现中国自然山水人文特色在贯彻落实《指导意见》构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类的大框架下，保留风景名胜区，将兼顾我国自然保护地特有的自然山水和人文资源特色，突出我国自然保护。

地体系的数量规模与质量价值并重的特点，将更好地发挥风景名胜区的功能作用，持续践行“绿水青山就是金山银山”，保护珍贵的自然资源和传承优秀的文化遗产，更好地促进人与自然和谐共生二是稳妥推进自然保护地归并整合。

在自然保护地体系中保留风景名胜区能更加积极妥善的处理风景名胜区与自然保护区、地质公园、森林公园等自然保护地相互交叉、重叠的关系特别是对于历史积淀深厚、人文特色突出的五岳“国山”、宗教名山、世界自然文化遗产等风景名胜区，保留其称号和类别意义重大，既有利于延续中华五千年历史文脉，也将更好地体现生态效益、社会效益和经济效益。

04结语风景名胜区是我国自然保护地体系中具有中国特色且具有世界影响力的保护地类型，承载着中华民族厚重悠久的历史文化，与华夏五千年文明一脉相承《指导意见》明确提出，建成具有中国特色的、以国家公园为主体的自然保护地体系。

如何体现中国特色？本文从遗产属性、国民认同、法律地位、管理制度、规划体系等方面论述我国风景名胜区在自然保护地体系中的重要地位与基础作用，同时从自然保护地体系的分类和构成角度，建议将最具中国特色的自然保护地风景名胜区作为独立大类，与自然保护区共同构筑自然保护地“双基础”体系，坚持生态保护与坚定文化自信相结合，建立以国家公园为主体，自然保护区、风景名胜区为基础，各类自然公园为补充的自然保护地体系。

践行生态文明，为维护国家生态安全和实现经济社会可持续发展筑牢基石，发挥风景名胜区在改善生态环境质量、保护生物多样性、保护自然文化遗产、弘扬中华民族文化、发展旅游休闲游憩、实现乡村振兴等方面的重要作用URP